- 사 건 명: 경남행심 제2017-201호

- 주     문: 청구인의 청구를 기각한다.

- 청구취지: 청구인이 2017. 1. 25. 피청구인에게 청구한 정보공개는 이를 이행한다는 재결을 구함

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이 유(2017-201)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : 조○○

나. 피청구인 : 고성군수

다. 청구내용

청구인은 2016. 11. 24. 등 2차례에 걸쳐 피청구인에게 2011년도 ~ 2016년도 언론사에 지출한 광고․홍보비 내역(언론사명, 비용, 계약일시, 제목 등 포함)에 대하여 정보공개를 청구하였으나, 피청구인은 광고비 전체 집행현황에 대한 정보공개를 결정하였고, 이후 2017. 1. 25. 피청구인에게 광고비를 지급한 계약서, 영수증, 통장사본에 대한 정보공개를 청구하였으나, 2017. 2. 23. 피청구인으로부터 광고비 전체 집행현황에 대한 정보를 공개받았으며, 이에 2017. 4. 3. 광고비를 지급한 계약서, 영수증, 통장사본(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대한 정보공개를 요구하는 의무이행심판을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

1) 국민의 알 권리를 보장받고, 국정에 대한 참여와 국정운영의 투명성을 확인하고자 한다.

2) 예산의 집행이 법률 및 규정에 따랐는지를 확인하고자 피청구인의 광고비 집행 근거로 그 계약서 및 영수증, 통장사본 등을 공개 청구하였으나, 광고비 집행현황만 계속 공개하여 이 사건 행정심판을 청구한다.

3) 광고비 집행이 투명하게 이루어졌다는 것을 알 수 있도록 계약서, 영수증, 통장사본을 공개하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

- 2016. 11. 24. 정보공개청구

- 2016. 12. 06. 정보공개 결정 통지

- 2016. 12. 12. 정보공개청구

- 2016. 12. 26. 정보공개 결정기한 연장 알림 통지

- 2017. 1. 9. 정보공개 결정 통지

- 2017. 1. 25. 정보공개청구

- 2017. 2. 9. 정보공개 결정기한 연장 알림

- 2017. 2. 23. 정보공개 결정 통지

- 2017. 2. 7. 정보공개청구

- 2017. 2. 20. 정보공개 결정기한 연장 알림

- 2017. 3. 7. 정보공개 결정 통지

- 2017. 4. 3. 행정심판청구

1) 청구인은 2016. 11. 24. 2011년 ~ 2016년까지 언론사(신문, TV)에 지출한 광고 홍보비 내역(언론사명, 비용, 계약일시, 제목을 포함)을 정보공개 청구(접수번호 3777***)하였다.

2) 피청구인은 정부광고 시행에 관한 규정 제9조 및 정부광고 업무 시행지침 제3조에 따라 피청구인의 광고업무를 개별법 및 행정절차법의 규정에 따라 한국언론재단에 광고를 의뢰하고 청구에 의거 광고비를 집행해오고 있음에도 2016. 12. 6. 청구인의 알권리를 보장하기 위하여 광고비에 대한 정보를 취합·가공하여 광고비 집행현황을 공개결정 통지하였다.

3) 이에 청구인은 2016. 12. 12. 2011년도 광고비에 대하여 중앙지, 지방지, 지역신문, 인터넷·통신, 방송, 잡지별로 자세한 내역과 계약서 지급증거에 대하여 정보공개 청구(접수번호3805***)하였고, 피청구인은 공개대상 정보 추출 등 시간과다 사유로 2016. 12. 26. 정보공개 결정기한을 연장통지하고 2017. 1. 9. 정보공개 결정 통지하였다.

4) 청구인은 또다시 2017. 1. 25. 2012년 ~ 2016년까지 광고비 집행내역에 대하여 계약서, 영수증, 통장사본을 정보공개 청구(접수번호 3878***)하였고, 피청구인은 2017. 2. 9. 정보공개 결정기한 연장을 통지하고 2017. 2. 23. 정보공개 결정 통지하였습니다.

5) 이에 청구인은 2017. 2. 7. 정보공개 청구 접수번호 3777***과 접수번호 3805***의 계약서, 영수증, 통장사본의 정보공개를 청구하여 피청구인은 2017. 2. 20. 정보공개 결정기한 연장 알림을 통지하였고, 전 언론사에 정보공개 청구사실을 통지하여 비공개를 요청하는 제3자 의견서를 접수하였으며, 2017. 3. 7. 홍보, 광고비 집행현황을 정보공개 결정 통지하였다.

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1) 청구인은 광고비 집행이 투명하게 이루어졌는지 알 수 있도록 계약서 및 영수증, 통장사본 등을 정보공개 청구하였으나 광고비 집행 현황만 계속 공개하고 있다고 주장한다.

가) 청구인의 정보공개 청구가 과연 예산집행의 투명성 확보 및 국민의 알권리 보장을 위한 것인지 아니면 실제 해당 정보의 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개 청구를 하는 권리 남용에 해당하는 것인지 여부에 대하여 살펴볼 필요가 있다.

나) 대법원은 “무분별한 정보공개청구에 대하여 정보공개청구는 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만, 실제로는 해당 정보의 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니한다.”라고 판시(대법원 2014두9349 판결)하고 있다.

다) 따라서, 청구인이 피청구인에게 한 정보공개 청구 내역 등을 살펴보면, 청구인이 2016. 1. 1.부터 이 사건 심판 청구일까지 정보공개를 청구한 내역은 총 114건이고, 이 사건 행정심판 이후에도 2건으로 총 116건이며, 이 기간 이전에도 166건의 정보공개를 청구하였다. 청구인이 2016. 1. 1.부터 2017. 4. 13.까지 정보공개 청구한 116건의 내역은 아래와 같다.

                                              < 표 생략 >

라) 위와 같이 청구인의 정보공개 청구는 대부분 최근 5년간 보조금 집행 상세내역, 통장사본, 영수증, 보조금 교부결정통지서, 광고비 집행내역, 계약서 등으로 과도하고 광범위한 정보공개를 청구하고 있다.

마) 청구인은 정보공개 청구의 목적과 활용 여부가 불투명하고, 정보공개 제도를 이용한 무분별하고 계속적인 정보공개 청구를 통하여 업무 담당자가 광범위한 정보공개 청구 내역을 검토하고 결정하는데 엄청난 행정력을 낭비하게 만들고 있다.

바) 광고비 집행내역 및 계약서, 통장사본 등을 한 번에 청구하는 등 소나기성 정보공개를 청구하는 것을 보면, 이는 행정에 과도한 부담을 주는 것으로 볼 수 있다.

사) 정보공개 청구는 알권리 측면에서 국민의 당연한 권리이지만, 청구인의 정보공개 청구 내용을 정리하여 추출하는데 걸리는 시간만도 엄청나게 많이 소요되며, 이로 인해 다른 업무처리는 엄두도 못 낼 형편으로 결국 민원업무 지연 등으로 그 피해는 고스란히 군민에게 돌아간다는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 청구인의 정보공개 청구는 권리의 남용에 해당된다고 할 것이다. 또한 청구인은 이 사건 청구와 별도로 광고비 집행에 대한 정보 미공개에 대하여 피청구인에게 진정민원을 제기한 상태이다.

2) 한편, 청구인이 정보공개 청구한 최근 6년간 언론사별 집행내역은 청구대상 정보의 내용과 범위를 확정할 수 있을 정도로 특정되었다고 볼 수 없어 정보 부존재에 해당한다.

가) 청구인이 특정문서를 공개 청구한 것이 아니고, 2011년 ~ 2016년도까지의 언론사별 광고·홍보비 내역을 공개해 달라고 하는 것은 각종 문서들로 구성되어 있는 각각의 지출내역을 하나하나 검토해야 하는 것으로, 청구대상 정보의 내용과 범위를 확정할 수 있을 정도로 특정되었다고 볼 수 없어 정보 부존재에 해당한다.

나) 피청구인은 정보부존재 사유에 해당함에도 청구인의 알권리를 보장하기 위한 방편으로 각 언론사별 집행금액을 취합·가공된 정보로 제공한 것이다.

다. 결론

1) 피청구인은 2011년 ~ 2016년까지 연도별로 집행한 광고비 총액을 공개 하였으나, 위 내용에서와 같이 언론사와 직접 계약을 체결하여 집행한 것이 아닌 사항임에도 청구인의 알권리를 위하여 정보를 취합·가공하여 제공하였다.

2) 알권리 측면에서 정보공개 청구는 당연한 국민의 권리이지만, 무분별하고 계속적인 정보공개 청구를 통하여 행정력을 낭비하게 만드는 것은 권리의 남용일 뿐만 아니라 민원업무 지연 등 결국 다른 군민 전체에게 피해가 돌아가며, 청구인의 정보공개 청구는 대상정보의 내용과 범위를 확정할 수 있을 정도로 특정되었다고 볼 수 없는 포괄적 청구에 해당되어 이 사건 처분은 적법·타당한 처분이므로, “청구인의 청구를 기각한다”라는 재결을 구한다.

4. 관계법령

가. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조, 제3조, 제5조, 제9조, 제10조, 제11조, 제19조, 제21조

나. 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제6조, 제7조, 제8조

5. 인정사실

가. 청구인은 2016. 11. 24. 등 2차례에 걸쳐 피청구인에게 2011년 ∼ 2016년 언론사에 지출한 광고․홍보비 내역에 대한 정보공개를 청구하였고, 피청구인은 광고비 전체 집행현황을 정보공개 결정 통지하였다.

나. 청구인은 2017. 1. 25. 피청구인에게 2011년 ∼ 2016년 광고비를 지급한 계약서, 영수증, 통장사본에 대한 정보공개를 청구하였으나, 2017. 2. 23. 피청구인은 광고비 전체 집행현황을 정보공개 결정 통지하였다.

다. 청구인은 2017. 4. 3. 광고비를 지급한 계약서, 영수증, 통장사본에 대한 정보공개 의무이행심판을 청구하였다.

라. 한편, 경상남도행정심판위원회에서 조사한 결과, 청구인은 피청구인에게 2014. ∼ 2017. 4. 13.까지 248건의 정보공개를 청구하였다.

6. 판단

가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면,

1) 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제2조 제1호의 ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말하고, 같은 법 제3조는 ‘공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알 권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다’고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제5조 제1항 및 제10조 제1항은 ‘모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가지고, 정보의 공개를 청구하는 자는 해당 정보를 보유하거나 관리하고 있는 공공기관에 공개를 청구하는 정보의 내용 및 공개방법 등을 적은 정보공개 청구서를 제출하거나 말로써 정보의 공개를 청구할 수 있다’고 규정하고 있다.

2) 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항은 비공개 대상정보를 열거하고 있는 바, 제7호는 ‘법인·단체 또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다’고 규정하면서, ‘다만, 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보, 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보는 공개하지 아니할 수 있다’고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법․부당에 대하여 살펴보면,

1) 청구인은 2016. 11. 24. 2011년도 ∼ 2016년도 언론사에 지출한 광고․홍보비 내역(언론사명, 비용, 계약일시, 제목 등 포함) 대하여 피청구인에게 정보공개 청구를 하였고, 이에 피청구인은 2016. 12. 12. 정보공개 결정을 통지하였으며, 이후 청구인은 3차례에 걸쳐 광고비를 지급한 계약서, 영수증, 통장사본에 대한 정보공개를 청구하였으나 피청구인은 광고비 전체 집행현황에 대하여 정보공개 결정을 통지한 사실이 있다.

2) 그러나 위 정보공개 결정 통지서에는 청구인이 정보공개 청구한 광고비를 지급한 계약서, 영수증, 통장사본에 해당하는 정보의 공개가 이루어진 사실이 없고, 피청구인은 광고비 전체 집행현황에 대해서만 정보공개 결정을 통지하였다. 이는 이 사건 처분의 외관은 정보공개 결정처분의 형식을 취하고 있으나 실제 청구인에게 공개된 정보는 청구인이 요구한 정보가 아닌 변형된 형태의 정보이기 때문에 사실상 정보비공개 결정을 한 것으로 보이며, 이 사건 처분은 피청구인의 정보공개 결정 통지서와 달리 정보비공개 결정처분을 한 것으로 보아야 할 것이므로, 이에 기초하여 이 사건 정보가 공개 대상정보인지 살펴보기로 한다.

3) 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제7호에 따르면, 법인·단체 또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 살피건대, 청구인이 공개 요청한 이 사건 정보에는 공적인 예산의 집행에 관한 정보를 넘어서 언론사의 거래은행, 은행계좌번호 등이 포함되어 있어 언론사명과 결합하여 공개될 경우 해당 언론사의 영업상 자율성을 해할 우려가 있고, 이는 경영상·영업상 비밀의 보호라는 관점에서 보더라도 공개되는 것이 바람직하지 않다고 할 것인 바, 이는 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제7호의 비공개 대상정보에 해당한다고 할 것이어서 피청구인이 청구인의 정보공개 청구에 응하여 광고비 전체 집행현황을 이미 공개한 점, 이 사건 정보를 공개하게 될 경우 언론사 간의 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 가능성이 있는 점, 이 사건 정보의 비공개에 의하여 보호되는 이익보다 공개에 의하여 보호되는 이익이 우월하다고 단정할 수도 없는 점 등을 고려하면 이 사건 처분에 위법․부당함은 없고, 피청구인이 이 사건 정보를 공개할 의무가 없다.

4) 한편, 대법원에서는 국민의 정보공개청구는 정보공개법 제9조에 정한 비공개 대상정보에 해당하지 아니하는 한 원칙적으로 폭넓게 허용되어야 하지만, 실제로는 해당 정보를 취득 또는 활용할 의사가 전혀 없이 정보공개 제도를 이용하여 사회통념상 용인될 수 없는 부당한 이득을 얻으려 하거나, 오로지 공공기관의 담당공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개청구를 하는 경우처럼 권리의 남용에 해당하는 것이 명백한 경우에는 정보공개청구권의 행사를 허용하지 아니하는 것이 옳다고 판시(대법원 2014. 12. 24. 선고 2014두9349 판결)하고 있다.

직권으로 살펴보건대, 청구인은 피청구인에게 2014. ∼ 2017. 4. 13.까지 약 3년여의 기간 동안 청구정보의 세부내용을 수정․반복하여 청구하거나, 청구대상 정보의 내용과 범위를 특정화 하지 않은 정보를 청구하는 등 248건의 정보공개를 청구하였으며, 현재까지 정보공개 청구를 이어오고 있다. 이러한 사실을 위 판례에 비추어 살펴보면, 권리남용이란 겉으로 보기에는 권리를 행사하는 것처럼 보이지만 실제는 사회질서에 위반될 경우에는 권리의 행사로 인정할 수 없는 경우를 말하는데, 청구인은 알권리 차원을 넘어서 피청구인의 업무수행에 현저한 지장을 초래할 만한 정보공개를 청구하고 있으며, 사실상 그 정보공개의 청구가 공공의 이익을 위한 목적이거나 정보를 활용할 의사가 있는지가 불확실하고 피청구인에게 불필요하고 과도하게 정보공개를 청구한 것이어서 정보공개 청구권을 남용한 것으로 보인다 할 것이다.

5) 따라서, 청구인이 피청구인에게 한 이 사건 정보공개 청구는 관계법령에서 보호하고자 하는 정당한 권리의 범주를 벗어나 권리남용에 해당된다고 판단되며, 이에 피청구인이 외형적으로는 정보공개 결정처분, 실질적으로는 정보 비공개 결정처분을 한데에는 아무런 위법․부당함이 없다고 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.